Voormalige steenkoolwinning

Niet alle mijnbouwactiviteiten zijn beëindigd. De Beatrixschachten zijn nog niet buitenwerking gesteld. Dit is nog een actief mijnbouwwerk met bijbehorende wettelijke verplichtingen en toezicht. Destijds was de gedachte dat na beëindiging van de mijnbouwactiviteit, de bovengrondse mijnbouwinstallaties verwijderd werden en de achtergelaten ondergrondse mijnbouwwerken relatief zorgvrij teruggegeven konden worden aan de omgeving. Wel werd beseft dat door de stijging van het  mijnwater ook na tientallen jaren nog effecten zouden kunnen optreden en de status van met name de vele historische schachten was een punt van zorg. De veiligheid van de leefomgeving op voormalige mijnbouwlocaties is geborgd in het ‘algemeen omgevingsrechtelijke kader’. Lang nadat de mijnbouwactiviteiten beëindigd waren en de voormalige mijnbouwlocaties terug waren gegeven aan de omgeving, bleken echter steeds duidelijker na-ijlende effecten op te treden. Voor het kennen en beheersen van deze risico’s is voortdurende aandacht en mijnbouwkundige expertise nodig. Ook worden er nog steeds mijnbouwkundige werkzaamheden uitgevoerd in de diepe ondergrond, in voormalige mijnbouwwerken, om bijvoorbeeld instabiele schachten te saneren. Het inzicht dat daaruit is ontstaan, was dat het algemene omgevingsrecht onvoldoende sturing gaf voor het uitvoeren van adequaat risicomanagement.

Genomen specifieke maatregelen

De minister van Economische Zaken heeft daarom in 2016 een maatregelenpakket met de regio afgesproken voor het zorgvuldig beheersen van de na-ijlende effecten. Op basis van deze afspraken geven Rijk en regio meer specifiek richting aan de borging van de veiligheid van mens en milieu in het voormalige mijngebied. Sindsdien zijn veel maatregelen genomen voor het risicomanagement van de na-ijlende effecten.

Taak SodM

Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) is verantwoordelijk voor het toezicht op basis van de Mijnbouwwet en dus ook voor het toezicht op de mijnbouwactiviteiten rondom steenkoolwinning. SodM houdt toezicht op het publieke belang veiligheid. Dit is niet alleen toezicht vanuit een technisch perspectief, maar zij neemt ook nadrukkelijk maatschappelijke belangen mee. Veiligheid omvat behalve de kans op letsel (of overlijden) als gevolg van calamiteiten, ook de nadelige gevolgen van mijnbouwactiviteiten voor mensen zoals langdurige stress en gezondheidsklachten en schade die wordt toegebracht aan zaken en het milieu. In de nazorgfase houdt SodM toezicht op de zorgplicht en de monitoringsverplichting van de (voormalige) vergunninghouder. SodM is adviseur van de minister van Klimaat en Groene Groei (KGG).

Doel van de ‘Staat van de Sector’

Deze ‘Staat van de Sector’ is een vorm van ongevraagd advies. SodM heeft hiervoor veel waarnemingen gedaan en gesprekken met betrokken partijen gevoerd. Dit heeft inzicht gegeven in zowel de huidige staat, als in de huidige aanpak van de beheersing van de risico’s van de na-ijlende effecten van de voormalige steenkoolwinning in Limburg. De conclusies en aanbevelingen die uit de verkregen inzichten voortkomen, hebben als doel om richting te geven aan de bestuurlijke gesprekken tussen Rijk en regio over de organisatie van de nazorg. Tegelijkertijd geeft deze inventarisatie ook een impuls aan het werk van SodM als adviseur van de minister en als toezichthouder in de nazorgfase van alle delfstofwinning.

Conclusies SodM

Op basis van de analyse van de na-ijlende effecten van steenkoolwinning in Zuid-Limburg, de vergelijking met het maatregelenpakket en de huidige aanpak van de risicobeheersing in de praktijk, heeft SodM onderstaande conclusies geformuleerd. 
SodM constateert:
1. De na-ijleffecten van de steenkoolwinning gaan naar verwachting nog decennia door en vereisen ook nog decennia risicomanagement om de veiligheid van mens en milieu te borgen.
2. Er worden al veel maatregelen genomen voor risicomanagement van de na-ijleffecten steenkoolwinning. 
3. Alhoewel de basis is gelegd voor proactief risicomanagement, is de uitvoering van het risicomanagement in de praktijk nog onvoldoende proactief. Meer proactieve sturing en uitvoering van maatregelen is nodig om nadelige effecten zo veel mogelijk te beperken. 
4. De provincie en de gemeenten werken vrijwillig, op basis van bestuurlijke afspraken, samen in het Informatiecentrum. Risicomanagement door KGG, de provincie en gemeenten is afhankelijk van bestuurlijke affiniteit en commitment. Wettelijke taken op het gebied van regie op gemeentegrens-overschrijdende nazorg ontbreken. De langjarige financiering van het risicomanagement is niet wettelijk verankerd. 
5. Gemeenten betrekken mijnbouwkundige risico’s beperkt in het toezicht op de sanering van schachten en verzakkingen. 
6. Een onafhankelijke toezichtrol voor SodM bij na-ijleffecten is onvoldoende helder vastgelegd in wet- en regelgeving. Een wettelijke basis voor advies van een toezichthouder aan gemeenten en/of provincie bij mijnbouwkundige risico’s is onvoldoende helder vastgelegd.
7. De mijnbouwwetgeving is duidelijk in situaties waarbij de vergunninghouder voor steenkoolwinning bestaat en bekend is. 
8. In de huidige Mijnbouwwet is de nazorg voor steenkoolwinning niet goed geregeld.

Aanbevelingen SodM aan de minister van KGG

Risicomanagement na-ijlende effecten steenkoolwinning

Op basis van bovenstaande constateringen komt SodM tot de volgende aanbevelingen voor risicomanagement van na-ijlende effecten van steenkoolwinning:
1. Hanteer een adequaat uitgewerkt en transparant risicomanagementsysteem met heldere doelen. Hierin staat wat veiligheid in de nazorgsituatie van steenkoolwinning is en welke maatregelen nodig zijn om de doelen en de beoogde veiligheid te realiseren. 
2. Introduceer een paragraaf over nazorg in de Mijnbouwwet en leg de systeemverantwoordelijkheid voor dit nazorgbeleid bij de minister van KGG.
a. Beleg de eindverantwoordelijkheid voor de uitvoering van het proactieve risicobeleid voor nazorg in de regio; 
b. Schep de juiste randvoorwaarden voor de proactieve uitvoering van het nazorgbeleid door provincie en gemeenten;
c. Zorg dat het toezicht op de partijen die eindverantwoordelijk zijn voor de regie en uitvoering van nazorgactiviteiten wettelijk wordt vastgelegd;
d. Borg een langjarige financiering van nazorg en zorg voor transparante verantwoording;
e. Overweeg het Informatiecentrum een rol te geven om burgers te informeren en adviseren over de risico’s op na-ijleffecten van de steenkoolwinning;
f. Wet- en regelgeving, in het bijzonder de Mijnbouwwet, moet verduidelijkt en aangevuld worden bij activiteiten, hier en nu, in de nazorgfase van oude mijnbouwwerken. 
3. Zorg voor advisering aan burgers en het beschikbaar stellen van informatie over de voormalige mijnbouw die relevant kan zijn voor woningen. Zeker nu de provincie in de Omgevingsverordening 2021 een instructieregel voor gemeenten overweegt op te nemen, waardoor bijvoorbeeld eigenaren van nieuwbouwwoningen zich niet langer zouden kunnen beroepen op aansprakelijkheid van de voormalige vergunninghouder.
4. Probeer nu al een impuls te geven aan de proactieve uitvoering van het risicomanagement van de na-ijleffecten steenkoolwinning. 
5. Geef gemeenten sturing hoe ruimtelijke ordening en bouw- en woningtoezicht optimaal ingezet kunnen worden bij het beheersen van de na-ijleffecten steenkoolwinning. Ondersteun vanuit het Rijk het Informatiecentrum.
6. Zorg ervoor dat belemmeringen bij de informatie-uitwisseling over na-ijleffecten en mogelijke oorzaken van schade worden weggenomen. 
7. Zorg voor een proactieve opstelling in het onderhouden van nationale en internationale contacten met (buitenlandse) toezichthouders en kennisinstellingen op het gebied van voormalige steenkoolwinning en nazorg in het algemeen.

Slotopmerking over gebouwschade

De huidige Mijnbouwwet legt de basis voor het verbeteren van de schadeafhandeling op basis van een schadeprotocol voor steenkoolwinning. Het beleidsvoornemen is dat de commissie mijnbouwschade daarbij een belangrijke rol gaat spelen. 

Er is sprake van schades bij geologische breuken, vaak met z.g. ‘drempels’. Een vraag is in hoeverre in dergelijke situaties nog een verband met de mijnbouw of met die oude mijnbouwrelicten kan bestaan. Hier kan alleen meer duidelijkheid over komen door casus specifiek onderzoek. SodM ziet aanleiding om kleine schades in deze gebieden te gebruiken voor de signalering van mogelijke na-ijleffecten. SodM benadrukt het belang van het beschikbaar komen van modelmatige studies om wel of niet te kunnen uitsluiten dat schade veroorzaakt is door na ijleffecten van de steenkoolwinning. Een aantal oudere gebouwschades uit het gebied Oirsbeek Amstenrade zou ook in dit onderzoek moeten worden betrokken. SodM ziet hier een initiërende rol voor de minister van KGG als systeemverantwoordelijke.